© Low Wan Juat

Integrité, infrastructure et passations de marché

Protéger l'intérêt public

Les processus de planification, d’attribution et de réalisation de projets, programmes et  infrastructures d’eau nécessitent une gestion attentive, surtout lorsqu’ils impliquent des travaux de grande envergure. Le parcours qui va de la planification, de l’appel et de la soumission d’offres à la construction et à la mise en œuvre comporte des zones à haut risque d’intégrité. Les projets d’infrastructures hydrauliques et énergétiques à grande échelle nécessitent d’importantes sommes d’argent et les services publics occupent une position de monopole dans le secteur, ce qui ouvre la voie à la corruption et aux abus. Les mesures de prévention de  la corruption sont souvent les plus faibles à l’interface entre le secteur public et le secteur privé.

Le Partenariat pour des processus de passation des marchés ouverts estime que les gouvernements – à l’échelle mondiale – signent des contrats d’une valeur avoisinant les 9 500 000 000 000 de dollars US chaque année, mais que des informations sur ces contrats ne sont pas toujours disponibles pour un examen public, ouvrant ainsi la voie à la corruption et à la mauvaise gestion. L’Enquête de la Banque mondiale sur la corruption dans les entreprises révèle que plus de 23 pour cent des entreprises en Asie de l’Est, en Asie du Sud, dans la région MOAN et en Afrique sub-saharienne ont reçu des demandes de pot de vin du secteur public.

Les inquiétudes se sont accentuées car une nouvelle ère de construction à grande échelle est en cours dans le secteur de l’eau – notamment des barrages, des infrastructures d’irrigation, des réseaux d’adduction d’eau et des infrastructures de traitement des eaux usées et des égouts. La capacité à préserver l’intérêt public dans le développement du secteur de l’eau repose sur l’engagement, les compétences et l’intégrité des entrepreneurs privés et des fonctionnaires du secteur public.

Le Rapport mondial sur l’intégrité de l’eau recommande des mécanismes de contrôle plus stricts pour la conception, la planification et la mise en œuvre des infrastructures, avec une évaluation critique de l’utilisation des ressources et des résultats générés. L’établissement de relations efficace avec les parties prenantes, y compris les organisations communautaires, contribuera à assurer une mise en œuvre équitable et durable des projets. La transparence dans la passation de marchés, la supervision le contrôle efficace à travers  des audits indépendants sont essentiels pour prévenir la corruption.

 

Propension à construire

Au fil des décennies, le secteur de l’eau a fait de nombreuses promesses qui n’ont pas été tenues. Les promesses déçues commencent souvent par ce qu’on a appelé “la tendance à construire”. Il est plus satisfaisant – et semble-t-il plus progressiste de construire de nouvelles infrastructures que d’entretenir et de faire fonctionner correctement l’existant. Les politiciens qui votent de gros budgets pour des projets liés à l’eau s’attendent à ‘couper un ruban et déclarer quelque chose ouvert’.

Pourtant, la majeure partie des insuffisances dans les services est souvent liée au manque d’entretien. Le Réseau d’approvisionnement en eau en milieu rural a estimé que seulement deux pompes manuelles sur trois en Afrique subsaharienne fonctionnent en permanence et que cela représente une crise d’investissement perdu en infrastructures. (RWSN, 2010).

Dans les pays ayant des niveaux élevés de corruption, cette tendance à réaliser de nouveaux investissements offre des opportunités de détournement de fonds ou de contrôle  des contrats, par la sous-estimation des coûts pour obtenir l’approbation pour ensuite augmenter les budgets à un stade ultérieur (Grigoli and Mills, 2011). Il est fréquent de voir certains ministères sous-budgétiser les  coûts nécessaires à l’augmentation des personnels et à l’’entretien pour soutenir de nouveaux investissements. Les échecs répétés, dus au fait que les installations ne sont pas utilisées ou se dégradent rapidement, constituent des problèmes d’intégrité puisqu’ils sont prévisibles en l’absence d’entretien et représentent une perte massive de l’investissement public.

En lien avec les Objectifs de développement durable, la Banque mondiale a souligné la nécessité de renforcer les institutions et la réglementation pour s’assurer que les dépenses allouées au fonctionnement et l’entretien soient suffisantes et de qualité.

Un domaine de controverse perpétuelle concerne la construction de grands barrages pour l’agriculture ou l’hydroélectricité – plus précisément la manière de mettre en équilibre les avantages et les risques pour l’environnement et les communautés. Les avantages peuvent être surestimés dans des projets qui entraînent des déplacements massifs de personnes et la perte des moyens de subsistance, tandis que les mesures de compensation sont souvent insuffisantes ou détournées. (Voir Les Méga-barrages doivent partager les avantages)

Une question se pose concernant les projets de construction à grande échelle: constituent-ils des moyens rentables de combler des besoins ou sont-ils réalisés pour une question de prestige national ou politique? Une étude de l’Université d’Oxford a révélé “des preuves irréfutables” que les budgets des barrages hydroélectriques sont systématiquement estimés en dessous des coûts réels. (Ansar et al., 2014) Les auteurs attribuent ce phénomène à une combinaison “d’illusion et de tromperie”.  Les économistes reconnaissent de plus en plus que les coûts liés à la perte d’une zone humide peuvent être plus importants que la valeur de l’énergie produite par un barrage et que de meilleurs outils d’évaluation sont nécessaires pour que les avantages à court terme ne voilent pas les pertes à long terme. (Winemiller et al., 2016).

Cela ne signifie pas que les barrages ne devraient jamais être construits –  La Banque mondiale soutient l’hydroélectricité en tant que source majeure d’énergie verte – cependant,  un examen plus rigoureux du projet de construction et d’alternatives moins perturbatrices est indispensable.

Une plus grande redevabilité ne peut être atteinte  que si les processus sont transparents. L’initiative de Transparence du secteur de la construction (CoST) plaide en faveur  de l’accès du public aux informations détaillées sur les projets de construction, encourage les groupes multipartites à examiner les informations et soutient des publics cibles dans l’apprentissage de la compréhension des données. Les citoyens, les médias, les parlements et les agences peuvent utiliser ces informations pour lutter contre les mauvaises prestations, la mauvaise gestion et la corruption.

 

Lacunes dans les appels d’offres et la passation de marchés

L’Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE) estime que les marchés publics représentent 29 pour cent des dépenses des administrations publiques de ses membres et 13 pour cent de leur PIB total. L’administration locale est responsable de plus de la moitié de ces dépenses. L’OCDE identifie la passation de marchés  comme l’activité gouvernementale la plus vulnérable aux déchets, à la fraude et à la corruption.

La faible capacité des organismes du secteur public et des administrations locales ralentit la prise de décision, occasionne des coûts, endommage le secteur privé et ouvre la voie à la corruption. Les sociétés d’eau, les conseils de l’eau, les organisations de bassins fluviaux et les administrations locales manquent souvent d’expérience et de capacité pour juger efficacement de la qualité des offres relatives aux grands contrats (Andvig et al. 2000).

Si le faible coût devient le seul critère d’attribution des contrats, les entreprises seront incitées à soumissionner pour obtenir des contrats de faible valeur et ne sont pas en mesure de produire des résultats de qualité et à temps. La règlementation sur les marchés publics au Royaume -Uni recommande aux acquéreurs d’établir un équilibre entre les coûts et la qualité pour aboutir à l’approche  ‘la plus économiquement  avantageuse’ (Loi pratique, 2015).

L’OCDE énumère un ensemble de méthodes utilisées par les soumissionnaires qui ne respectent pas l’éthique pour former des cartels et truquer les processus d’appel d’offres afin de faire monter les prix et se partager les bénéfices:

  • Soumettre des offres non concurrentielles
  • Accepter  de ne pas soumissionner ou retirer son offre.
  • S’arranger à ne soumettre des offres que dans certaines domaines.
  • Accepter  de ‘remporter’ des marchés  à tour de rôle

Le manque de capacité peut tout aussi être dommageable. Un rapport en provenance de l’Éthiopie conclut que de nombreuses entreprises privées de forage se sont tournées vers le secteur de l’eau sans aucun plan d’affaires (Defere, 2015) et ont démontré un certain nombre de faiblesses:

  • soumissionner sans  comprendre entièrement le travail ou sans effectuer des visites de terrain;
  • proposer des offres très basses, entraînant une mauvaise qualité et des retards dans les travaux;
  • manque de machines et de matériaux appropriés;
  • utiliser les avances à d’autres fins; et
  • utiliser des cadres supérieurs pour obtenir des contrats, mais utiliser un personnel moins qualifié pour exécuter le travail.

Cependant, de nombreux consultants estiment que seule l’offre la moins disante est susceptible de remporter un marché public et se plaignent de ce que la supervision est faible ou corrompue. Les entreprises de forage elles-mêmes se plaignaient d’une bureaucratie excessive de la part du secteur public et de sa réticence à prendre des décisions.

 

Renforcer les pratiques en matière d’appels d’offres

Les procédures de publication des appels d’offres doivent être ouverts et équitables et comporter des exigences techniques claires. Des actions sont nécessaires pour éviter que des contrats ne soient attribués à des entreprises dont le bilan d’intégrité et la capacité sont comportent des lacunes. Le processus de sélection doit être défini à l’avance, les informations confidentielles doivent être protégées et les dossiers relatifs au processus de sélection doivent être conservés.

La Banque mondiale, qui finance actuellement 1800 projets d’acquisition d’une valeur de 42 milliards de dollars dans 172 pays, a présenté un nouveau cadre de passation des marchés en 2016 ‘ pour garantir un bon rapport qualité-prix dans intégrité, pour l’atteinte d’un développement durable’ (Banque Mondiale, 2015). Cela fait suite à une consultation l’issue de laquelle les parties prenantes ont déclaré que la fraude et la corruption constituaient des problèmes majeurs. Le nouveau cadre définit les rôles et  responsabilités de la Banque ainsi que  ceux de l’emprunteur et comprend des recommandations de Transparency International en matière de propriété effective, le suivi de la  passation des marchés par la société civile et le renforcement des capacités (TI, 2015a).

La Banque travaille avec les pays pour produire des Rapports d’évaluation des marchés publics par pays, qui identifient les points forts et les points faibles et exposent les mesures visant à accroître la capacité à gérer et à suivre les marchés publics et à réduire les cas de corruption. La Banque mondiale et l’OCDE ont également mis au point une Méthodologie d’évaluation des systèmes de passation de marchés (MAPS) pour aider les pays en développement et les donateurs à évaluer les systèmes de passation des marchés publics.

L’ UNICEF affirme que l’ application du Code de pratique du Réseau d’approvisionnement en eau en milieu rural (RWSN) a permis de réduire de 31 pour cent le coût unitaire d’un forage dans le cadre de l’Initiative One Million au Mozambique, principalement grâce à des changements dans les procédures d’octroi de contrats (UNICEF, 2011). Une Etude sur la gouvernance de l’eau commanditée par le Programme de partenariat pour l’eau de la BAD a noté certaines améliorations dans les marchés publics en Afrique. (McGarry et al., 2010).

La Banque africaine de développement (BAD) affirme que les politiques, la législation et les directives resteront inefficaces si l’on est incapable de les mettre en œuvre. De nombreux pays ‘ manquent toujours des capacités nécessaires en ressources humaines pour mettre en œuvre efficacement ces réformes et n’ont pas la volonté politique suffisante pour les faire progresser. » (ibid).

Une façon de s’assurer que les entreprises ont les capacités d’exécuter des contrats est le la pré-qualification, un processus de vérification des capacités et de l’intégrité avant de début formel de l’appel d’offre. La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) recommande l’application du processus de  pré-qualification des entrepreneurs pour tous les travaux importants ou complexes et les services spécialisés (BERD, 2012).

La pré-qualification peut prémunir de l’attribution de contrats à des sociétés ‘fantoches’ qui ne disposent pas de compétences. Le projet Taza Suu visant à améliorer l’accès des villages du Kirghizistan aux services d’eau, d’assainissement et d’hygiène (WASH aux) a été financé par des prêts de la Banque mondiale et de la Banque asiatique de développement (BAD). Après examen du projet,  le procureur de la République kirghiz a formulé 31 accusations criminelles contre des entrepreneurs. Selon l’Institut kirghize des politiques publiques, certains entrepreneurs ont créé leur entreprise quelques jours seulement avant le début du processus d’appel d’offres (Isabekova et al., 2013).

De nombreux pays empêchent les entreprises condamnées pour crime de soumissionner à leurs appels d’offres. L’UE a renforcé sa réglementation visant à exclure les entreprises condamnées pour corruption, fraude ou blanchiment d’argent, délits liés au travail des enfants, trafic d’êtres humains, terrorisme ou infractions fiscales ou à la sécurité sociale.

Le Partenariat pour des processus de passation de marchés ouverts a publié les principes de bonnes pratiques dans le but de rendre les marchés plus compétitifs et plus équitables. Il demande aux gouvernements de reconnaître le droit du public d’avoir accès aux informations liées aux marchés publics. La Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics appelle les gouvernements à mettre en œuvre ‘un degré raisonnable de transparence du système de passation des marchés publics à toutes les étapes du cycle d’approvisionnement’ (OCDE, 2015).

Transparency International a été le pionnier des pactes d’intégrité en vertu desquels les entreprises s’engagent à rejeter toutes formes de pot-de-vin, de collusion et de corruption. Les pactes ont été mis en œuvre avec succès dans les projets d’approvisionnent en d’eau potable et d’irrigation au Pakistan, en Colombie et au Mexique. TI et l’Union européenne pilotent un projet de pactes d’intégrité dans 11 pays européens (TI, 2015b).

 

Références

Andvig, J. C., Fjeldstad, O.-H., Amundsen, I., Sissener, T., and Søreide, T. 2000. Research on Corruption: A Policy Oriented Survey. Bergen: Chr. Michelsen Institute and Norwegian Institute of International Affairs.

Ansar, A., Flyvbjerg, B., Budzier, A., and Lunn, D. 2014. ‘Should We Build More Large Dams? The Actual Costs of Hydropower Megaproject Development’. Energy Policy no. 78.

Defere, E. 2015. Private Sector Landscape for WASH in Ethiopia: Bottlenecks and Opportunities. The Hague: IRC.

EBRD. 2012. ‘Standard Prequalification Documents: Guidance Notes on the Prequalification of Tenderers’ London: EBRD.

Grigoli, F., and Mills, Z. 2011. Do High and Volatile Levels of Public Investment Suggest Misconduct? The Role of Institutional Quality. Washington, DC: World Bank.

Isabekova, G., Ormushev, K., Omokeev, T., Williams, A., and Zakharchenko, N. 2013. ‘Leaking Projects: Corruption and Local Water Management in Kyrgyzstan’. Bergen: Chr. Michelsen Institute.

McGarry, M., Mugisha, S., Hoang-Gia, L., Unheim, P., and Myles, M. 2010. Water Sector Governance in Africa, vol. I, Theory and Practice. Tunis, Tunisia: AfDB.

OECD. 2015. Recommendation of the Council on Public Procurement. Paris: OECD.

Practical Law. 2015. ‘Evaluation of Tenders’.

RWSN. 2010. ‘Myths of the Rural Water Supply Sector’. St. Gallen, Switzerland.

Transparency International. 2015a. ‘World Bank Adopts Key Transparency International Goals in New Procurement Policies’.

Transparency International. 2015b. Practitioners’ Advice on Implementing Integrity Pacts. Berlin:TI.

UNICEF. 2011. ‘Improving Cost Effectiveness of Drilling Programmes in Mozambique and Zambia’. New York: UNICEF.

Winemiller, K. O., McIntyre, P. B., Castello, L., Fluet-Chouinard, E. et al. 2016. ‘Balancing hydropower and biodiversity in the Amazon, Congo, and Mekong’. Science no. 351 (6269):128-9. doi: 10.1126/science.aac7082.

World Bank. 2015. ‘New World Bank Procurement Framework Approved’.