© Low Wan Juat

INTEGRIDAD EN LA INFRAESTRUCTURA Y LAS ADQUISICIONES PÚBLICAS

PROTECCIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO

Los procesos para planificar, encomendar y contratar proyectos, programas e infraestructura de agua requieren una administración prudente, en especial cuando implican obras civiles de gran envergadura. El proceso que abarca desde la planificación, la licitación y la contratación hasta la construcción y la implementación contiene áreas de alto riesgo para la integridad. Los grandes proyectos de infraestructura de agua y energía requieren un uso intensivo de capital, y los servicios públicos son de naturaleza monopólica, lo que deja un margen para la corrupción y el abuso. Las medidas para prevenir la corrupción suelen mostrar su costado más débil en la interfaz entre los sectores público y privado.

Open Contracting Partnership (alianza para la contratación abierta) estima que los gobiernos de todo el mundo celebran anualmente contratos por un valor 9.5 billones de USD; no obstante, la información sobre estos contratos suele no estar abierta a la indagación pública. Esta situación abre la puerta a la corrupción y la mala administración. La Encuesta de Empresas sobre la Corrupción del Banco Mundial revela que más del 23 % de las empresas del Asia oriental, el sur de Asia, la región del Oriente Medio y el África septentrional y el África subsahariana ha recibido una petición de soborno del sector público.

El nivel de preocupación ha aumentado porque en el sector del agua se avecina una nueva era de construcción a gran escala de represas, sistemas de irrigación, tuberías de abastecimiento de agua y sistemas de tratamiento de aguas residuales y cloacales. La capacidad de proteger el interés público en el desarrollo del sector del agua depende del compromiso, la competencia y la integridad de los contratistas privados y los funcionarios públicos.

En el Panorama global sobre integridad en el sector del agua (WIGO, por Water Integrity Global Outlook) se recomienda aplicar mecanismos de control más estrictos al diseño, la planificación y la ejecución de la infraestructura, con una evaluación crítica del uso de los recursos y los resultados obtenidos. Si se logra forjar una relación eficaz con las partes interesadas, entre ellas las organizaciones comunitarias, se contribuirá a una ejecución justa y sostenible de los proyectos. La transparencia en la contratación, la supervisión efectiva y la vigilancia mediante auditorías independientes son esenciales para prevenir la corrupción.

 

EL SESGO A FAVOR DE LA CONSTRUCCIÓN

A lo largo de muchos decenios, el sector del agua ha hecho muchas promesas que no ha cumplido adecuadamente. Las promesas incumplidas suelen comenzar con lo que se ha dado en llamar “el sesgo a favor de la construcción”. Es más satisfactorio —y parece más progresista— generar nueva infraestructura que mantener y operar correctamente la que ya está en pie. Los políticos que votan presupuestos abultados para proyectos relacionados con el agua esperan cortar una cinta y declarar que algo ha quedado inaugurado.

Sin embargo, las grandes lagunas en los servicios suelen ser el resultado de fallas de mantenimiento. La Red para el abastecimiento de agua en las zonas rurales (RWSN, por Rural Water Supply Network) ha estimado que, en cualquier momento dado, solo dos de cada tres bombas de mano del África subsahariana funcionan, y que esto pone de manifiesto una crisis de desperdicio de la inversión en infraestructura. (RWSN, 2010).

En los países con altos niveles de corrupción, este sesgo a favor de nuevas inversiones ofrece la oportunidad de desviar dinero o de canalizar contratos, subestimando los costos para obtener la aprobación y luego procurando una ampliación del presupuesto (Grigoli y Mills, 2011). Es común ver que los ministerios presupuestan montos insuficientes para los mayores costos de personal y mantenimiento que requieren las nuevas inversiones. El fracaso repetido, como en el caso de las instalaciones que quedan sin usar o empiezan a deteriorarse pronto, es una cuestión de integridad, pues en ausencia de mantenimiento es previsible y representa un enorme malgasto de la inversión pública.

Con relación a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el Banco Mundial ha subrayado la necesidad de fortalecer las instituciones y regulaciones a fin de garantizar el gasto suficiente y de alta calidad en operaciones y mantenimiento.

Subsiste la controversia en cuanto a la construcción de represas a gran escala para la agricultura o para obtener energía hidráulica; concretamente, se discute cómo alcanzar un equilibrio entre los beneficios y los riesgos para el medio ambiente y las comunidades. Es posible que se exageren los beneficios de los proyectos que provocan grandes desplazamientos de personas y medios de vida, mientras que la compensación suele ser insuficiente o directamente usurpada. (Véase Mega-dams must share benefits [Las grandes represas deben compartir los beneficios])

La incógnita subsiste en lo relativo a los proyectos de construcción a gran escala: ¿son opciones eficientes para satisfacer las necesidades, o su construcción se adscribe a una cuestión de prestigio nacional o político? Según un estudio de la Universidad de Oxford, hay “evidencias abrumadoras” de que los presupuestos para represas hidroeléctricas sistemáticamente prevén costos inferiores a los reales. (Ansar et al., 2014), lo que los autores atribuyen a una combinación de “engaño y autoengaño”. Los economistas reconocen cada vez más que los costos de perder un humedal pueden ser mayores que el valor de la energía que una represa genera, y que se necesitan mejores herramientas de evaluación para garantizar que los beneficios inmediatos no enmascaren las pérdidas a largo plazo. (Winemiller et al., 2016).

Esto no significa que nunca deban construirse represas —y de hecho el Banco Mundial apoya la energía hidroeléctrica como fuente primordial de energía verde—, pero es preciso examinar con más detenimiento la necesidad de su construcción y buscar opciones menos disruptivas.

Solo se puede lograr una mayor rendición de cuentas si los procesos son transparentes. La Iniciativa de Transparencia en el Sector de la Construcción (CoST, por Construction Sector Transparency) promueve el acceso público a información detallada sobre proyectos de construcción; anima a los grupos de múltiples partes interesadas a analizar la información; y apoya los esfuerzos del público destinatario por aprender a interpretar los datos. Los ciudadanos, los medios de comunicación, los parlamentos y los organismos pueden utilizar esta información para hacer frente al mal desempeño, a la gestión deficiente y a la corrupción.

 

PUNTOS DÉBILES DE LA ADQUISICIÓN Y LA CONTRATACIÓN

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) estima que las adquisiciones gubernamentales representan el 29 % del gasto gubernamental total general de sus miembros, y el 13 % de su PIB total. Los gobiernos locales son responsables de más de la mitad de este gasto. Según la OCDE, la adquisición es la actividad gubernamental más vulnerable al malgasto, el fraude y la corrupción.

La escasa capacidad de los órganos del sector público y los gobiernos locales demora la toma de decisiones, eleva los costos, perjudica al sector privado y abre la puerta a la corrupción. Los proveedores de servicios de agua, los consejos del agua, las organizaciones de cuenca y los gobiernos locales suelen no tener la experiencia o la capacidad para juzgar eficazmente la calidad de las ofertas cuando se licitan grandes contratos (Andvig et al., 2000).

Si el único criterio para adjudicar un contrato es el bajo costo, se incentiva a las empresas a hacer ofertas bajas para ganar el contrato, pero es posible que el adjudicatario no pueda ofrecer resultados de calidad y en el tiempo previsto. Las regulaciones británicas para contratos públicos aconsejan a los funcionarios encargados de adquisiciones buscar un equilibrio de costo y calidad para llegar al enfoque que resulte “más conveniente desde el punto de vista económico” (Practical Law (legislación práctica), 2015).

La OCDE enumera diversos modos en que los licitadores no éticos forman carteles para incurrir en fraude en el proceso licitatorio, con vista a hacer subir los precios y compartir los beneficios:

  • presentación de ofertas no competitivas;
  • acuerdo para no presentar una oferta o retirar una oferta;
  • acuerdo para presentar ofertas solo en ciertas áreas;
  • acuerdo de turnarse para “ganar”.

La falta de capacidad puede ser igualmente perjudicial. Un informe proveniente de Etiopía sugiere que muchas empresas privadas dedicadas a la perforación comenzaron a operar en el sector del agua sin contar con un plan de negocio (Defere, 2015), y dejaron a la luz diversos puntos débiles:

  • presentación de ofertas sin comprender totalmente la tarea o sin hacer una visita al predio;
  • ofertas muy bajas, que dan lugar a mala calidad y retrasos;
  • falta de maquinaria y materiales apropiados;
  • uso de anticipos para otros fines;
  • uso de personal de alto nivel para ganar los contratos, cuando el trabajo en realidad lo realizan principiantes.

Sin embargo, muchos consultores creen que únicamente la oferta más baja gana un contrato público, y se quejan de una supervisión débil o corrupta. Las mismas empresas de perforación se quejaron de la burocracia excesiva del sector público y de la renuencia de los funcionarios a tomar decisiones.

 

FORTALECIMIENTO DE LA ADQUISICIÓN

Los procesos para publicitar una convocatoria de licitación deben ser abiertos y justos, y contener una clara enunciación de los requisitos técnicos. Se necesita dar ciertos pasos para evitar que se adjudique el contrato a una empresa con un historial de integridad mediocre o capacidad insuficiente. El proceso de selección se debe definir por anticipado; es preciso además proteger la información confidencial y llevar registros de los procedimientos de selección.

El Banco Mundial, que actualmente financia 1800 proyectos de adquisición por un valor de 42 000 millones de USD en 172 países, introdujo en 2016 un nuevo marco de adquisiciones “para conseguir rentabilidad con integridad en el logro del desarrollo sostenible” (Banco Mundial, 2015). Esto siguió a una serie de consultas en las que las partes interesadas denunciaron como problemas de gran peso el fraude y la corrupción. El nuevo marco define las funciones y responsabilidades del Banco y el prestatario, e incluye recomendaciones de la organización Transparency International sobre propiedad efectiva, monitoreo de las adquisiciones por parte de la sociedad civil, y fomento de la capacidad (TI, 2015a).

Conjuntamente con los propios países, el Banco elabora los informes de evaluación de las adquisiciones de los países, que identifican puntos fuertes y débiles y establecen pasos para aumentar la capacidad de gestionar y monitorear las adquisiciones y reducir el alcance de la corrupción. El Banco Mundial y la OCDE también han desarrollado una herramienta denominada “metodología para la evaluación de sistemas de adquisición”, para ayudar a los países en desarrollo y a los donantes a evaluar esos sistemas.

De acuerdo con el UNICEF, con la aplicación del código de prácticas de la Red para el abastecimiento de agua en las zonas rurales (RWSN, por Rural Water Supply Network), y en el marco de la Iniciativa del Millón, se logró una reducción del 31 % en el costo unitario de cada pozo en Mozambique, principalmente mediante cambios en los procedimientos contractuales (UNICEF, 2011). Un estudio sobre la gobernanza del agua encomendado por el Programa Alianza para el Agua (Water Partnership) del Banco Africano de Desarrollo reveló algunas mejoras en las adquisiciones del sector público africano. (McGarry et al., 2010).

Conforme al Banco Africano de Desarrollo, las políticas, legislaciones y directrices son infructuosas si no se cuenta con la capacidad de llevarlas a la práctica. Todavía hay muchos países que “carecen de la capacidad necesaria en términos de recursos humanos para implementar eficazmente estas reformas, y tampoco tienen la voluntad política suficiente para impulsarlas”. (ibíd.).

Una forma de asegurar que las empresas tengan la capacidad de cumplir los contratos en su totalidad es la precalificación, un proceso de aprobación previa de la capacidad y la integridad antes del inicio de la licitación formal. El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo recomienda precalificar a los contratistas de todas las obras grandes o complejas y servicios especializados (EBRD, 2012).

La precalificación puede resguardar contra la adjudicación de los contratos a empresas fugaces, sin un historial de desempeño competente. El proyecto Taza Suu para mejorar el acceso de las aldeas de Kirguistán al agua, el saneamiento y la higiene fue financiado con préstamos del Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo. Luego de examinar el proyecto, el fiscal kirguiso presentó 31 denuncias penales contra los contratistas. De acuerdo con el Instituto de Políticas Públicas de Kirguistán, algunos contratistas habían creado sus empresas apenas unos días antes del inicio del proceso licitatorio (Isabekova et al., 2013).

Muchos países prohíben a las empresas participar en licitaciones si han sido condenadas por delitos. La Unión Europea ha reforzado las regulaciones de modo tal de excluir a las empresas que han sido halladas culpables de corrupción, fraude o lavado de dinero, de delitos vinculados con el trabajo infantil, la trata de personas o el terrorismo, o de delitos tributarios o relacionados con la seguridad social.

Open Contracting Partnership (alianza para la contratación abierta) ha publicado principios que rigen las buenas prácticas con el objetivo de lograr que las contrataciones sean más competitivas y justas, e hizo un llamamiento a los gobiernos a reconocer el derecho del público al acceso a la información relacionada con los contratos públicos. La Recomendación sobre contratación pública emitida por la OCDE requirió a los gobiernos aplicar “el adecuado
grado de transparencia en cada fase del ciclo de la contratación pública” (OCDE, 2015).

Transparency International (TI) ha sido pionera en pactos de integridad, por los que las empresas se comprometen a rechazar toda forma de soborno, colusión u otras prácticas corruptas. Los pactos han tenido buenos resultados en proyectos de agua potable e irrigación en el Pakistán, Colombia y México. TI y la Unión Europea llevan adelante un proyecto de pactos de integridad en etapa piloto en 11 países europeos (TI, 2015b).

 

Referencias

Andvig, J. C., Fjeldstad, O.-H., Amundsen, I., Sissener, T., and Søreide, T. 2000. Research on Corruption: A Policy Oriented Survey. Bergen: Chr. Michelsen Institute and Norwegian Institute of International Affairs.

Ansar, A., Flyvbjerg, B., Budzier, A., and Lunn, D. 2014. ‘Should We Build More Large Dams? The Actual Costs of Hydropower Megaproject Development’. Energy Policy no. 78.

Defere, E. 2015. Private Sector Landscape for WASH in Ethiopia: Bottlenecks and Opportunities. The Hague: IRC.

EBRD. 2012. ‘Standard Prequalification Documents: Guidance Notes on the Prequalification of Tenderers’ London: EBRD.

Grigoli, F., and Mills, Z. 2011. Do High and Volatile Levels of Public Investment Suggest Misconduct? The Role of Institutional Quality. Washington, DC: World Bank.

Isabekova, G., Ormushev, K., Omokeev, T., Williams, A., and Zakharchenko, N. 2013. ‘Leaking Projects: Corruption and Local Water Management in Kyrgyzstan’. Bergen: Chr. Michelsen Institute.

McGarry, M., Mugisha, S., Hoang-Gia, L., Unheim, P., and Myles, M. 2010. Water Sector Governance in Africa, vol. I, Theory and Practice. Tunis, Tunisia: AfDB.

OECD. 2015. Recommendation of the Council on Public Procurement. Paris: OECD.

Practical Law. 2015. ‘Evaluation of Tenders’.

RWSN. 2010. ‘Myths of the Rural Water Supply Sector’. St. Gallen, Switzerland.

Transparency International. 2015a. ‘World Bank Adopts Key Transparency International Goals in New Procurement Policies’.

Transparency International. 2015b. Practitioners’ Advice on Implementing Integrity Pacts. Berlin:TI.

UNICEF. 2011. ‘Improving Cost Effectiveness of Drilling Programmes in Mozambique and Zambia’. New York: UNICEF.

Winemiller, K. O., McIntyre, P. B., Castello, L., Fluet-Chouinard, E. et al. 2016. ‘Balancing hydropower and biodiversity in the Amazon, Congo, and Mekong’. Science no. 351 (6269):128-9. doi: 10.1126/science.aac7082.

World Bank. 2015. ‘New World Bank Procurement Framework Approved’.