León Hernández (CC0)

PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA ACTIVA PARA MEJORAR LOS SERVICIOS DE AGUA EN MEDELLÍN

ASPECTOS URBANOS

por Marcela López[1]

RESUMEN

Luchar contra la corrupción es importante para la integridad del agua. Sin embargo, si se pone el centro de atención en la corrupción, lo más probable es que quede sin explicar por qué los pobres de las zonas urbanas siguen quedando excluidos de servicios de suministro de agua asequibles y suficientes. En este informe, basado en un estudio de caso realizado en Medellín, Colombia, se investiga cuál es la percepción y la experiencia de los usuarios de bajos ingresos respecto de la integridad del agua, en sus intentos diarios por conseguir el acceso a este bien. Se argumentará que para promover la integridad, además de controlar la corrupción, se necesita incluir la perspectiva de los usuarios con relación a la rendición de cuentas, la participación y la transparencia. Además, los proveedores de servicios de agua deben orientar mejor a los usuarios en cuanto a qué se requiere de ellos como clientes. Un enfoque de este tipo puede ayudar a las empresas de agua a elaborar programas que respondan mejor a las necesidades de los pobres de zonas urbanas.
Descargar como pdf

INTRODUCCIÓN

Los servicios de agua de Medellín, la segunda ciudad de Colombia, son prestados por Empresas Públicas de Medellín (EPM), una proveedora de múltiples servicios propiedad del Municipio de Medellín, al cual abona el 30 % de sus ingresos. EPM provee servicios de agua y alcantarillado, gas natural, electricidad, telecomunicaciones y recolección de desechos sólidos a más de 4 000 000 de personas del área metropolitana. La empresa ha recibido elogios tanto del ámbito nacional como del internacional por su eficiencia económica, la calidad de sus servicios y el bajo nivel de corrupción, como modelo para ser emulado en otros países latinoamericanos (BID, 2012).

A lo largo de los últimos 20 años, EPM ha operado cada vez más como una empresa privada, adoptando una lógica competitiva y orientada al mercado, con una forma institucional de comportamiento empresarial del Estado conocida como corporatización (McDonald, 2014). Paradójicamente, mientras en 2013 EPM registraba ingresos por un total de 6900 millones de USD (Arias Jiménez, 2014) e informaba de una cobertura de agua del 99 % (EPM, 2013), las estadísticas oficiales estiman que, en ese mismo año, 36 560 hogares —alrededor del 5 % del total de los hogares de la ciudad— fueron desconectados de los servicios de agua por no pagar su factura (EPM, 2013).[2]

Se ha interpretado que la desconexión por falta de pago en Medellín tiene su raíz en la pobreza generalizada (EPM, 2013; Núñez et al., 2011). Si bien este aspecto es importante, deja de lado las formas en que las políticas de agua vigentes excluyen sistemáticamente a los hogares de bajos ingresos del acceso al agua. En el presente estudio se desarticula esta narrativa exponiendo las dificultades principales que enfrentan los hogares de bajos ingresos cuando procuran obtener acceso a servicios de suministro de agua asequibles y suficientes. Se abordan interrogantes profundos: ¿Por qué no pueden los hogares de bajos ingresos pagar sus facturas? ¿Qué dificultades enfrentan para obtener una reconexión legal? ¿Por qué recurren a conexiones ilegales, pese al riesgo de sanciones severas de parte de la empresa de agua? Este enfoque permite analizar la integridad del agua desde la perspectiva de los usuarios de bajos ingresos, y extraer lecciones de la lucha que llevan adelante día a día para obtener acceso al agua.

DESCONEXIÓN POR FALTA DE PAGO

Las razones de la falta de pago son múltiples y complejas. Aunque los factores económicos son importantes, este estudio ilustra que la desconexión por falta de pago va más allá de la incapacidad de pagar. Este análisis se basa en una encuesta de 64 hogares de 16 barrios de Medellín donde se informó de una elevada incidencia de desconexiones entre septiembre y noviembre de 2011. La información se ve respaldada por otras fuentes de datos publicados, como estadísticas municipales, informes y entrevistas a fondo con integrantes de la empresa de agua. Los resultados muestran que la desconexión por falta de pago se atribuye principalmente a los siguientes factores económicos y no económicos:

Tarifas de agua inasequibles

La razón más común para que no se paguen las facturas es la incapacidad de pago. Considerando que el 68 % de los usuarios de EPM corresponden actualmente a los estratos socioeconómicos más bajos (estratos 1, 2 y 3)[3] (EPM, 2013), no sorprende que la ausencia de tarifas asequibles automáticamente arroje como resultado niveles cada vez mayores de falta de pago, en particular en las áreas de bajos ingresos, como ilustra la figura 1.

map_desconectados

De los 64 hogares encuestados, el 71 % declaró que no tenía medios económicos suficientes para poder pagar la factura. Alrededor del 77 % de los hogares encuestados declararon vivir con menos del salario mínimo (288 USD mensuales), además de ingresos fluctuantes generados en gran medida por el empleo en el sector informal. Estos problemas se ven agravados por niveles de educación y alfabetismo extremadamente bajos (por ej., el 73 % había alcanzado únicamente el nivel escolar primario).
La mayoría de los hogares encuestados había sufrido la desconexión no solo del agua sino también de los servicios de electricidad, gas y teléfono. Asimismo, las tarifas de agua fuera de su alcance habían forzado a los hogares a recortar otros gastos básicos esenciales, como los correspondientes a alimentos, vestimenta, educación, atención de la salud y transporte, lo que a menudo perjudicaba a los miembros de la familia. Existen estudios que han documentado que los hogares de las zonas de bajos ingresos gastan más del 30 % de sus ingresos en servicios públicos básicos (Contraloría General de Medellín, 2003). Según el Banco Mundial, un gasto en servicios públicos básicos superior al 5 % del ingreso mensual de un hogar se considera inasequible para la población pobre (Komives et al., 2005).

 

Pagos inflexibles y complejos

EPM ha creado diversos programas para ayudar a los hogares que han sufrido la desconexión a pagar una parte de su deuda y así restablecer el servicio. Aunque estos programas son concebidos para ajustarse a las capacidades diversas de los usuarios de bajos ingresos, muchos residentes de bajos ingresos se sienten indefensos frente a la deuda acumulada y al vencimiento mensual simultáneo de las facturas. La mayoría de los encuestados manifestó que EPM se había puesto en contacto con ellos para acordar la forma de pago de sus facturas anteriores. Sin embargo, pese a querer pagar, expresaron que sus condiciones económicas actuales hacían que fuese sencillamente imposible saldar sus deudas.

Los resultados de la encuesta también muestran que una gran proporción de los hogares tienen dificultades para comunicarse apropiadamente con las autoridades locales y los empleados de EPM, porque no entiende los criterios empleados para calcular las facturas. El sistema de facturación aplicado por la empresa ha resultado ser demasiado complejo para que lo comprendan los usuarios (Rojas, 2012). Muchos de los encuestados declararon que no sabían leer y escribir lo suficiente como para interpretar el consumo mensual, y que tampoco sabían bien cómo administrar sus deudas. Estos factores condujeron a numerosos malentendidos y a una considerable desconfianza mutua entre los usuarios y la empresa.

Según los resultados de la encuesta, muchos de los hogares también denuncian una falta de transparencia en la forma de establecer las tarifas. El 75 % de los hogares da por sentado que la empresa cobra más de lo que debería o cobra por un servicio que no presta. En 2015, para sortear estas barreras a la comunicación, EPM puso en práctica un nuevo formato que presenta la información de la factura con una disposición visualmente agradable (véase la figura 2). Aunque excede el alcance de este trabajo, se requiere un estudio integral para evaluar el impacto del nuevo formato de facturación.

Desconocimiento de los mecanismos legales

En 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó una resolución sobre el derecho al agua y el saneamiento (A/Res/64/292), en la que reconoció que el derecho es vinculante e hizo un llamamiento a las naciones y a las organizaciones internacionales a suministrar agua potable limpia y segura, accesible y asequible, así como saneamiento, para todos.[4] Este instrumento internacional representa un punto de partida importante para la defensa del derecho al agua por parte de la Corte Constitucional de Colombia. Aunque la legislación colombiana da a las empresas de agua la facultad de desconectar del servicio a un hogar por falta de pago,[5] la Corte

cuentame_crop

Constitucional prohíbe a los proveedores de servicios desconectar a un hogar cuando está habitado por personas que gozan de una protección constitucional especial.[6] Los usuarios de bajos ingresos cuentan con mecanismos oficialmente aprobados, como las acciones de tutela, en virtud de los cuales el estado y la empresa de agua deben rendir cuentas por sus acciones. Este mecanismo permite a los usuarios de bajos ingresos pedir directamente ante cualquier juez del país protección frente a violaciones de los derechos fundamentales.

Por ejemplo, en 2010, Adriana Borja presentó una acción de tutela, con asistencia de una ONG local, tres meses después de que se le desconectase el servicio por falta de pago. En su petición, declaró que estaba desempleada, y que su marido no podía trabajar a causa de un accidente. También afirmó tener a su cargo a su hija —desempleada— y su nieta de dos años. Pidió la reconexión del servicio y manifestó estar dispuesta a llegar a un acuerdo con la empresa para pagar sus deudas, de acuerdo con su capacidad económica. En su caso, un juez determinó que existía una violación al derecho constitucional al agua, en estos términos:

La desconexión del servicio de agua va en desmedro del derecho fundamental a la salud y la dignidad humana de la solicitante y su familia. La falta de servicios de agua adecuados en este hogar podría producir dificultades personales, las que podrían desencadenar un deterioro de las condiciones de salud de toda la familia.[7]

El 5 de octubre de 2010 se dictó una medida cautelar ordenando a la empresa de agua restablecer el servicio de inmediato.

Este caso, sin embargo, representa uno de los muy pocos ejemplos de éxito cuando, a través de una acción de tutela, un hogar que ha sido desconectado del servicio exige que la empresa rinda cuentas. No obstante, como muestran los resultados de la encuesta, la medida en que la población goza efectivamente de los derechos depende del nivel de acceso a asesoramiento y representación legal, que en el caso de los usuarios de bajos ingresos es mínimo. El análisis de los datos arrojados por la encuesta a hogares también indica que la participación en la toma de decisiones es muy limitada. La mayoría de los encuestados respondió que hay escasa organización comunitaria y poca participación para buscar una solución a las preocupaciones sobre la desconexión del servicio de agua. Muchos no sabían de la existencia de mecanismos legales que garantizan el ejercicio del derecho al agua.

El 79 % de los encuestados también manifestó que los altos niveles de endeudamientos los hacen sentirse culpables y avergonzados, incluso si logran hacer valer sus derechos. Según declaró un encuestado del barrio Buenos Aires: “Queda muy duro no pagar y encima ir a exigir derechos”. Los crecientes niveles de ansiedad y culpabilidad en los hogares que han sido desconectados se podrían interpretar no solo como la preocupación por perder el acceso al agua, sino también como el temor de quedar clasificados como clientes “malos” e “no deseables” por la empresa de agua.

Conexiones informales e ilegales

Cuando las tarifas no son asequibles, muchos usuarios recurren a diversas prácticas informales e ilegales para volver a conectarse, pese a las sanciones estrictas que impone la empresa de agua. Durante los primeros siete meses de la desconexión, EPM instala una válvula de goteo para suspender el flujo de agua a la casa hasta que se salden las deudas. En respuesta a esta acción, los familiares, amigos y vecinos actúan solidariamente para garantizar el acceso al agua: entregan cubos de agua en forma gratuita, comparten instalaciones —como cocinas o baños— y reutilizan el agua (por ej., usando para el inodoro o para limpiar el piso agua que ya han utilizado para lavar la ropa). Hay también otras soluciones informales, como compartir la factura con otro hogar o cobrar por cubo de agua. Estas prácticas solidarias ilustran claramente que en muchos usuarios, en la primera fase de la desconexión, la intención de conseguir acceso mediante prácticas ilícitas es mínima. Es más, se observa un fuerte deseo de reconectarse formalmente al servicio de agua.

Cuando un usuario acumula facturas impagas por más de siete meses, EPM corta el servicio de agua. Estas actividades son realizadas por contratistas, a menudo contratados en forma temporal, que suelen no tener conocimiento de lo que la desconexión del agua implica en el plano legal. Cuando se desconecta una casa, el usuario no tiene gran margen de negociación para frenar la desconexión, pues muchos muestran un sentimiento de vergüenza por no contar con los medios para pagar su factura. Es en estos casos que los usuarios recurren a conexiones ilegales para conseguir servicios de agua para su hogar. EPM, por su parte, castiga severamente las prácticas ilícitas aplicando sanciones estrictas, que en algunos casos pueden conducir a un desalojo.

El pagar por conexiones ilegales expone más a los usuarios desconectados a redes complejas de manipulación y extorsión. Tras desconexiones masivas, estas prácticas se transforman en negocios florecientes. Algunos encuestados informaron de que se contrata a plomeros locales para retirar las válvulas de goteo o instalar una nueva tubería con conexión de la casa a la tubería principal, por 10 USD como máximo. Además, muchos usuarios admitieron que para asegurarse el acceso al agua es cada vez más necesario tener contactos con el mundo complejo de las bandas delictivas (por ej., grupos paramilitares) que operan en muchos barrios de Medellín. En algunos casos, estos grupos se convierten en la máxima autoridad para decidir quién tiene acceso y quién queda excluido, quién paga y quién no.

 

LECCIONES APRENDIDAS Y RECOMENDACIONES

Al reflexionar sobre la integridad del agua desde la perspectiva de los usuarios de bajos ingresos, se esclarece por qué sigue habiendo miles de millones de personas que no logran acceder a un suministro de agua segura, pese a los esfuerzos técnicos y de gestión. Esto resulta de particular importancia para muchas ciudades latinoamericanas donde no se constata una reducción de las inequidades en materia de agua, pese a las sustanciales mejoras en la infraestructura de agua y saneamiento en comparación con otras ciudades —por ejemplo del África subsahariana o Asia (Sponk et al., 2012; Satterthwaite et al., 2015)— y a la implementación activa de cambios constitucionales para respaldar el “derecho al agua” (Harris y Roa-García, 2013). A partir de la observación de las realidades complejas que sustentan las prácticas cotidianas de los usuarios de bajos ingresos, se podrían desarrollar formas progresivas de promover la correcta integridad del agua adhiriendo a principios de rendición de cuentas, participación y transparencia que contemplen aspectos tales como la equidad y la asequibilidad en la prestación de servicios.

Promoción de la transparencia

Un aspecto clave de la transparencia es el acceso a la información del sistema de facturación. Cuando la información acerca de los criterios para determinar estructuras tarifarias es poco precisa, suelen producirse malentendidos y generarse ira y desconfianza entre los hogares de bajos ingresos. Por esta razón, es importante facilitar a los usuarios información detallada sobre cómo interpretar y administrar el consumo mensual, además de crear diversos canales de comunicación y mecanismos de consulta para darles a conocer sus deberes (como el pago de facturas, las deudas y las sanciones conexas) y sus derechos (como el acceso al agua y los mecanismos legales afines).

Otro aspecto importante de la transparencia es el papel que los contratistas desempeñan en el proceso de desconexión. Los contratistas suelen tener contratos temporales, por lo que en general no están al tanto de las consecuencias jurídicas de la desconexión del servicio de agua. Los proveedores de agua deberían capacitar a los contratistas no solo sobre los deberes del consumidor, sino también sobre los derechos. Los hogares sujetos a desconexión tienen el derecho a que se les informe antes de desconectar el servicio de su hogar, y a aprender sobre los mecanismos legales a su disposición para evitar la medida. Si el usuario cuenta con información legal útil, también es posible limitar la interferencia de intermediarios que actúan con fines de lucro (por ej., plomeros locales o grupos paramilitares) en el suministro de agua, y reducir los costos y el tiempo que insumen las desconexiones y reconexiones.

El brindar acceso a información suficiente y comprensible —no solo sobre deberes sino también sobre derechos— es crucial para una mayor transparencia. Es importante que los usuarios de bajos ingresos cuenten con información precisa sobre la estructuración de las tarifas, deudas y sanciones que se les aplican, a fin de consolidar su capacidad de exigir una rendición de cuentas por parte de la empresa de agua. Si los proveedores de agua trabajan con intermediarios, estos deben recibir formación para poder ofrecer al usuario el nivel de información y transparencia esperado en sus operaciones.

Promoción de la rendición de cuentas

El derecho al agua representa un instrumento poderoso para exigir a los gobiernos y a las empresas de agua que rindan cuentas. Pero, ¿cómo garantizar el disfrute de este derecho? Muchos gobiernos nacionales han reconocido el derecho al agua en su constitución, y han creado mecanismos judiciales para proteger este derecho cuando se infringe. Aunque las medidas legales son importantes para materializar el respeto del derecho al agua, por sí solas no garantizan una implementación justa.

Si el objetivo es conseguir un acceso al agua equitativo, es importante que los usuarios de bajos ingresos comprendan qué significa el derecho al agua, y cómo se puede llevar a la práctica la legislación existente. Para dar a los usuarios de bajos ingresos asistencia y asesoramiento jurídicos, se necesita fortalecer a las organizaciones locales (como las ONG o el defensor del pueblo) que trabajan para proteger el derecho al agua. Al reconocer el derecho al agua, se hace posible exigir a los estados y las empresas de agua que rindan cuentas, lo que habilita el acceso al agua de los usuarios de bajos ingresos sin importar su capacidad de pago. No obstante, es preciso que estos usuarios sepan qué significa el derecho al agua y qué tipo de mecanismos legales tienen a su disposición para hacerlo valer.

Promoción de la participación

Para defender los intereses de los usuarios de bajos ingresos, es necesario promover espacios de participación donde puedan implicarse en los procesos de toma de decisiones y trabajar en estrecha colaboración con las empresas de agua.

En los casos de desconexión por falta de pago, los programas para pagar la deuda tienden a constituir el mecanismo primario de información. Como los hogares desconectados no pagan sus facturas al mismo tiempo que van saldando su deuda, predomina la ausencia de comunicación con la empresa de agua. Esto conlleva problemas graves, pues los hogares desconectados tienden a recurrir a prácticas ilegales para restablecer los servicios de agua. Según una entrevista con un miembro del personal de EPM, una vez que los hogares desconectados recurren a las reconexiones ilegales es difícil que la empresa de agua los pueda devolver al sistema formal. La experiencia indica que, en muchos casos, el mecanismo funciona en un solo sentido. Hay pocos casos de usuarios que, tras apelar a una conexión ilegal, se reincorporen al servicio ordinario.

Además de los programas de pago, las empresas de agua deben crear oportunidades de participación, teniendo en cuenta los aportes de los hogares de bajos ingresos y promoviendo el intercambio con otros grupos de interés. En Venezuela, por ejemplo, las Mesas Técnicas de Agua (o MTA; comités técnicos de base en materia de agua) promueven el intercambio entre los representantes de la sociedad civil, el gobierno local y la empresa de agua (Chávez, 2012). Lo mismo hacen en Sudáfrica los foros del agua, donde se plantean las cuestiones relativas al pago de las facturas (Smith, 2005). Sin embargo, para lograr una participación auténtica, no se debe tratar a los usuarios de bajos ingresos sencillamente como sujetos pasivos a los que se debe “informar” de qué sucede cuando no se paga la factura a tiempo; por el contrario, se los puede reconocer como protagonistas activos capaces de plantear preocupaciones, reclamar el ejercicio de sus derechos y debatir cuestiones relacionadas con el servicio.

CONCLUSIÓN

El uso ético de los servicios públicos es responsabilidad de cada uno de los habitantes de una zona urbana. No obstante, el cumplimiento de este deber se dificulta cuando el diálogo entre los usuarios y los proveedores se reduce a la mínima expresión, y la documentación relacionada con los servicios no es lo bastante clara.

Al analizar la integridad desde la perspectiva de los usuarios de bajos ingresos se obtiene un enfoque innovador frente al problema de la falta de acceso al agua, más allá del determinismo económico. Hay otros aspectos, como la complejidad de los formatos de factura, los programas de pago inflexibles, la escasa información sobre los mecanismos jurídicos para exigir el derecho al agua, o las habilidades insuficientes de comunicación y participación, que impiden a los usuarios de bajos ingresos disfrutar plenamente de servicios de agua adecuados.

Se debe hacer valer el derecho al agua; este derecho no debe negarse a nadie porque no pueda pagar. En particular, los usuarios de bajos ingresos deben recibir apoyo para que puedan desarrollar su capacidad de proteger y reclamar el ejercicio de este derecho, y gozar del acceso al agua gracias al uso de su propia capacidad.
La comprensión de las dificultades cotidianas para obtener acceso al agua es clave para crear políticas y programas que respondan mejor a las realidades de los pobres de las zonas urbanas. Por tal motivo, las empresas de agua deben cooperar estrechamente con los usuarios de bajos ingresos para entender las diversas prioridades concurrentes (como las necesidades de alimentos, educación y salud), y establecer varios programas de pago y tarifas de agua con el fin de garantizar que los servicios de agua sean asequibles y accesibles.