© Kwok Hung

IMPLIQUER LES CITOYENS DANS LA CONCEPTION DE POLITIQUES D’ASSAINISSEMENT URBAIN

L'IMPORTANCE D’UNE GOUVERNANCE PARTICIPATIVE ET TRANSPARENTE DES EAUX USÉES

Les citoyens ont un rôle à jouer dans la prise de décisions liées à la planification de l’assainissement urbain. Cependant, impliquer de façon significative les citoyens n’est pas chose facile.

Certains politiciens utilisent le prétexte de la participation des citoyens pour faire croire qu’ils tiennent compte du point de vue des populations ou pour satisfaire les exigences des donateurs en matière de participation, alors que, dans la pratique, les souhaits exprimés par les citoyens ont peu d’impact sur la politique mise en œuvre. Un exemple typique et courant c’est lorsqu’une réunion-bilan publique est organisée pour présenter un plan directeur d’assainissement déjà développé à la hâte par un cabinet de conseil étranger. De telles réunions publiques sont nécessaires, mais ne peuvent pas, à mon avis, être considérées comme des exemples de  participation citoyenne réelle ou suffisante.

Le plus haut degré de participation des citoyens serait que ceux-ci travaillent conjointement avec leurs représentants élus et l’administration pour élaborer, mettre en œuvre et suivre les politiques. Cela peut-il être fait pour assurer un meilleur service? Comment? Voici quelques préoccupations et exemples de la manière dont les citoyens peuvent participer au développement des services d’assainissement tout au long du cycle du projet.

 

1. IMPLICATION DES CITOYENS DANS L’ELABORATION DES POLITIQUES NATIONALES DE GESTION DES EAUX USÉES ET DE L’ASSAINISSEMENT

En 2011, une présentation des enseignements tirés de la Mauritanie, du Mali, de la Côte d’Ivoire, du Togo, du Bénin et du Niger, de la participation des citoyens aux processus d’élaboration des politiques nationales d’assainissement, fait ressortir les avantages liés à la création d’un comité de pilotage représentatif. Le comité devrait inclure des représentants de ceux qui ont besoin d’assainissement [1]: le secteur informel, le secteur privé et les citoyens. Les ONG locales peuvent jouer le rôle d’intermédiaire, c.-à-d. informer et mobiliser les acteurs informels actifs dans le secteur afin que ceux-ci apportent leur contribution.

Les interactions physiques sont importantes dans les processus de consultation de ce genre, qui doivent également rester inclusifs. Cela nécessite que les organisateurs présentent les implications pratiques des plans politiques pour les acteurs à tous les niveaux et évitent d’employer un langage technique, tout en songeant aux langues locales.

Une fois qu’une politique ou une stratégie nationale claire, réaliste et consensuelle est adoptée, le suivi de sa mise en œuvre est essentiel et doit également inclure un suivi citoyen.

Un exemple de la manière dont cela peut être réalisé est l’initiative citoyenne de surveillance budgétaire de l’eau et l’assainissement en cours au Sénégal sous la houlette du GRET et du Forum Civil (un réseau d’organisations de la société civile luttant pour la redevabilité, qui est également la branche sénégalaise de Transparency International). Le projet vise à renforcer les capacités des organisations de la société civile sénégalaises à comprendre et à analyser les enjeux institutionnels et économiques de l’eau et de l’assainissement. En outre, il vise à élaborer et à tester une méthodologie de participation de la société civile à la formulation et au suivi du budget national sénégalais de l’eau et de l’assainissement.

 

2. PARTICIPATION DES CITOYENS À LA CONCEPTION DE LA STRATÉGIE LOCALE

Les programmes « Stratégies municipales concertées (CMS) » et «Politiques et stratégies nationales d’assainissement» du Programme Solidarité Eau [2] ont adopté une approche collaborative approfondie pour la planification de l’assainissement dans douze villes moyennes d’Afrique. L’approche reposait sur le principe selon lequel une stratégie d’assainissement urbain n’a de valeur que si elle est comprise, approuvée et adoptée par toutes les parties prenantes. Alors que l’approbation d’une stratégie d’assainissement par toutes les parties prenantes n’est pas une tâche aisée, le projet a démontré que l’approche était intéressante pour un certain nombre de raisons.

Tout d’abord, le processus d’élaboration d’une stratégie à l’échelle urbaine par la mobilisation de toutes les parties prenantes a contraint les autorités locales, l’administration publique et les opérateurs nationaux de l’assainissement public, à reconnaître et à prendre en compte les préoccupations des ‘parties cachées’ de la ville. Ces ‘parties cachées’ incluent les bidonvilles ainsi que les quartiers précaires ou informels dans la banlieue de la ville.

Le processus a également permis aux acteurs locaux d’exprimer leurs attentes et leurs préoccupations tout en leur permettant de s’informer et d’en apprendre sur une longue liste de problèmes et de défis rencontrés dans le secteur de l’assainissement.

Le programme a clairement montré que le processus de consultation est donc tout aussi important que les documents de stratégie qui en découlent.

 

3. PARTICIPATION DES CITOYENS  A LA GESTION DE L’APPROVISIONNEMENT

La gestion communautaire des projets d’eau et des infrastructures d’eaux usées est souvent présentée comme la garantie d’une meilleure appropriation et d’une meilleure transparence. D’après mon expérience, cette conception des choses est souvent erronée.

Premièrement, il est important de définir ce que signifie «gestion communautaire» dans la pratique. Les associations d’habitants d’une région ou d’un village de bidonvilles sont-elles propriétaires des infrastructures et responsables de l’approvisionnement dans la région? Assurent-ils l’exploitation et la maintenance des installations ou signent-ils des contrats avec des opérateurs privés locaux de petite ou moyenne taille?

Dans de nombreux cas, les systèmes d’assainissement décentralisés gérés par la communauté (comme par exemple un système décentralisé de traitement des eaux relié à un réseau d’égout de petite taille par exemple) conduisent à des services de qualité médiocre. Cela résulte du déficit de capacités des opérateurs qui manquent de qualification  en termes de gestion financière et technique, ce qui est particulièrement courant lorsque l’ONG ou l’agence de développement qui initie les projets se retire entièrement.

Une étude approfondie réalisée en 2013 sur les systèmes d’égouts de petit diamètre travers le monde et à laquelle j’ai participé, a révélé comment la gestion communautaire des systèmes peut amener les autorités publiques à abandonner toute responsabilité par rapport à un projet. Dans de nombreux cas, cela entraîne de grandes inégalités en termes de qualité de service et de tarifs. Les riches habitants des centres urbains bénéficient de services d’assainissement très confortables, tels que les égouts, qui leur sont souvent servis gratuitement ou à des taux tarifaires très bas, tandis que les membres de la communauté doivent consacrer plus de temps et d’efforts pour bénéficier de service de qualité inférieure.

Un exemple illustratif est l’approche condominale en place au Brésil. Il s’agit d’égouts simplifiés, qui passent souvent par des propriétés privées et qui ont une conception technique simplifiée et sont planifiés et gérés par la communauté. Cette approche vise à favoriser l’accès universel à l’assainissement pour toutes les couches de la population urbaine. Elle vise à réduire les coûts en faisant plus avec le même budget. Cependant, lorsqu’ils ont été mis en œuvre au Brésil, les égouts condominaux ont été considérés par certains politiciens et techniciens comme des  ‘égouts pour les pauvres’. Les pauvres eux-mêmes ont commencé à considérer cette solution comme une preuve de leur statut de ‘discriminés’. Les médias, des campagnes de plaidoyer politique menées par les usagers, ainsi que des actions en  justice, ont contribué à forcer des opérateurs à prendre en charge la gestion des conduites d’égout dans de nombreuses villes brésiliennes.

De nombreuses initiatives développées en Afrique, par exemple, continuent d’attribuer la responsabilité de la propriété et de l’exploitation des services aux usagers sur la base de leur bonne volonté et de leur solidarité, tout en omettant de leur accorder la supervision ou le soutien adéquat. Même les systèmes d’assainissement décentralisés doivent bénéficier de la même attention de la part des autorités locales qui ont sont les premiers responsables. Cela n’est pas en contradiction avec les différents arrangements organisationnels et pragmatiques,  dont notamment la participation des groupes citoyens en fonction du contexte local spécifique. Cependant une capacité, une supervision et un soutien adéquats sont essentiels. Les mécanismes d’ajustement financier entre riches et pauvres doivent également assurer une plus grande égalité en termes de tarifs entre les différentes zones de la ville.

 

4. IMPLICATION DES CITOYENS DANS LE SUIVI DES SERVICES

Le suivi de l’évolution de la mise en œuvre  du plan d’assainissement local, de même que ses performances techniques et financières, sont essentielles à la pérennité des services d’assainissement au niveau local. Tout aussi important reste le suivi du caractère inclusif et de la qualité du/des services d’assainissement offerts à divers endroits de la ville. Lorsque les citoyens sont impliqués dans le suivi des services d’eau et d’assainissement, ils peuvent signaler les dysfonctionnements observés  dans la fourniture de ces services par rapport aux normes établies et, susciter davantage de redevabilité dans le secteur de l’eau.

GRET soutient la municipalité de HinHeup au Laos dans la mise en œuvre et le suivi de son plan d’assainissement. Un comité de pilotage a été mis en place en vue d’impliquer tous les acteurs locaux dans la formulation de la stratégie. Des réunions sont organisées semestriellement, ponctuées de débats autour de rapports réguliers liés aux services offerts. Ce mécanisme vise à garantir la redevabilité des prestataires de services privés. L’exigence d’une meilleure qualité des services entraine la résolution  rapide des conflits et une amélioration du  recouvrement des frais auprès des usagers.  Le suivi citoyen apparait dès lors comme le pilier d’une règlementation participative  au niveau local.

Ce modèle est désormais appliqué dans des villes de petite taille en Mauritanie et au Sénégal pour le suivi  de la gestion des services d’approvisionnement en eau, des déchets soldes, de l’assainissement, et des eaux de pluie.

 

CONCLUSIONS: L’IMPLICATION DES CITOYENS N’EST PAS UNE MINCE AFFAIRE ET NE PEUT ETRE PRISE A LA LEGERE

Pour certaines autorités, certains techniciens et même certains donateurs, l’implication des citoyens est souvent perçue comme une contrainte ou une approche contreproductive.  Elle est en effet pas toujours efficace ni simple. Les politiciens, ou même des ingénieurs en assainissement, peuvent être réticents à engager le dialogue avec les acteurs ‘non représentatifs’ ou ‘non spécialistes’. Il n’est pas facile pour une autorité contractante de gérer une approche participative : pour être significatif, un dialogue multipartite sur l’assainissement en milieu urbain requiert une bonne dose de pédagogie et de sensibilisation, mais également d’un certain niveau d’expertise en termes de facilitation et de renforcement des capacités. Un tel processus peut prendre du temps.

Dans le cas du travail effectué par le Programme Solidarité Eau, il a fallu au moins six mois pour développer une stratégie municipale consensuelle et des dépenses supplémentaires ont dû être engagées pour des actions de renforcement des capacités, de communication, et pour l’organisation de réunions. Malheureusement, si l’importance du renforcement des capacités et de la communication est indéniable, certains donateurs ou autorités  considèrent souvent ce type d’activités comme des dépenses logistiques non essentielles, préférant investir dans le matériel, c.-à-d. les infrastructures.

Cependant, l’implication des citoyens à toutes les étapes du processus de définition et de mise en œuvre d’une politique d’assainissement permet de mettre en place des services d’assainissement plus durables, mieux adaptés aux besoins, plus efficaces et plus transparents. L’importance de l’implication des citoyens dans une politique d’assainissement urbaine et l’importance d’exiger la redevabilité ne doivent par conséquent, pas être sous-estimées.  Les nombreux cas ici présentés montrent comment les citoyens peuvent agir en ‘sentinelles’, en tenant les autorités locales et nationales redevables de la manière dont leur argent est investi dans des projets d’assainissement.  Les citoyens apportent une contribution inestimable à l’atteinte de meilleurs services.

 

A l’occasion de l’année des Nations unies sur les eaux usées, WIN publie une série de blogs invités portant sur les eaux usées et l’assainissement. Celui-ci est le premier de la série. Restez à l’écoute pour d’autres contributions. Si vous souhaitez apporter votre contribution, veuillez nous contacter à l’adresse info(AT) win-s.org

 

Références

Desille D. and Valfrey B., pS-Eau, 2011, Developing a national policy and strategies for sanitation: Guidelines for action

Le Jallé C., Baerhel C., Ngnikam E., Desille D., Ily J-M, pS-Eau 2012, How to elaborate and implement concerted municipal  strategies

da Costa Miranda Neto A., Ily JM, pS-Eau, 2012, Choosing and Implementing Small-Bore Sewers, Brazil Case Study

Watson, 1995, Water and Sanitation Program, “Good sewers cheap? Agency-customer interaction in low-cost urban sanitation in Brazil”

Tsitsikalis A., Frenoux C., Gret, 2012, Domestic Private Faecal Sludge Emptying Services in Cambodia: Between Market Efficiency and Regulation Needs For Sustainable Management

Trémolet S., Binder D., AFD, 2010, The regulation of water and sanitation services in developing countries

 

A propos de l’auteur,  Jean-Marie Ily de GRET

Jean-Marie Ily est Conseiller technique et Coordonnateur du programme Gestion de assainissement et des déchets solides  au GRET au Sénégal et en Mauritanie. Il est diplômé de l’Institut d’études politiques de Rennes, titulaire d’un Master en gestions des services publiques. Ses domaines de compétences sont :

  • Études de marché, diagnostique, études de faisabilité et planification de la gestion de l’eau, de l’assainissement et des déchets solides; promotion de l’hygiène et stratégies de marketing de l’assainissement ;
  • ‘Business models’ pour les services d’eau, d’assainissement et de déchets solides ;
  • Mise en œuvre de projets de développement (volets technique, financier, institutionnel et communication) ;
  • Renforcement des capacités des autorités locales et nationales, des prestataires privés de services d’eau, d’assainissement, et de déchets solides ;
  • Etudes de capitalisation,  gestion de programmes de recherche et gestion des connaissances

De 2006 à 2013, il a dirigé plusieurs missions d’études ou de mise en œuvre de projets au profit d’ONG et de la Coopération française en Afrique, en Amérique latine, et en Asie. Il a rejoint le GRET en 2013, où il appuie et conseille les personnels basés au Sénégal et en Mauritanie, de même que des partenaires privés.

 

A propos du GRET – Groupe de Recherches et d’Echanges Technologiques

Créé  en 1976, le GRET est une ONG internationale de développement qui intervenant  sur  le terrain mais aussi au niveau politique, en vue de fournir des réponses durables et innovantes aux défis de la pauvreté et des inégalités. Ses professionnels offrent des solutions durables et novatrices pour un développement équitable sur le terrain et s’efforcent d’influencer positivement les politiques. Les 771 employés du GRET travaillent chaque année sur 150 projets dans 28 pays. Le GRET intervient aux niveaux international, national et local.

Au Sénégal et en Mauritanie en particulier, le GRET :

  • Conçoit et met en œuvre des projets sur le terrain
    –       Renforcement des capacités des autorités locales et des opérateurs privés, par exemple en gestion et suivi des petits entreprises d’eau potable dans les communes rurales et les villages du Sénégal et de la Mauritanie;

    –       Mise à l’échelle du marketing de l’assainissement;

    –       Travail sur les systèmes pilotes de gestion des boues fécales ou sur un système d’égout pour la ville de Saint-Louis;

    –       Renforcement des capacités des réseaux de la société civile (y’en a marre, forum civil) à exiger des politiques publiques plus inclusives, transparentes et efficaces dans le domaine de l’eau et de l’assainissement, etc.

  • Fournit de l’expertise, sur la base  des résultats de la recherche appliquée, de l’expérience et de l’excellente connaissance du domaine. Récemment, nous avons géré des contrats de consultation pour le compte du PEPAM, d’UNICEF Mauritanie, de la Banque mondiale, du Ministère mauritanien de l’eau et de l’assainissement, etc.
  • Dirige des réseaux et défend des idées: mise en réseau d’acteurs et de chercheurs, intervention lors de forums internationaux, plaidoyer en faveur du développement durable, etc.
  • Produit et diffuse des références: nous analysons et documentons nos propres expériences de développement, en tirons les leçons en vue d’améliorer nos modes d’intervention et de diffuser les connaissances, le savoir-faire et des méthodes testés et améliorés sur le terrain.

Pour en savoir plus sur le travail du GRET at http://www.gret.org/

 

Footnotes

[1] Le concept d’ “exigence” dans le domaine de l’assainissement reflète le niveau de satisfaction des citoyens par rapport à leur vie et donne des indices sur leurs priorités, leurs pratiques, leurs attentes, leur capacité et leur volonté de payer en fonction des niveaux de service offerts. Il permet de comprendre la situation actuelle et la situation ‘recherchée’ du point de vue des usagers des services et non d’un point de vue purement technique. (Source: GRET, Memento de l’Assainissement, à paraitre).

[2] Le Programme Solidarité Eau a duré de 2008 à 2012. Il a été mis en place par le Partenariat pour le Développement Municipal et ses partenaires, dont le GRET.